摘要:基于科学发展观和“十一五”发展规划，回眸评价电力改革三十年的历程，大致可归为三个阶段，十个重要事件。文章在总结我国电力改革发展的成果与问题的基础上，结合国际电力发展经验与教训分析，对我国电力今后改革与发展进行了展望与探讨。
在纪念庆祝改革开放三十年之际，学习落实科学发展观之时，回眸我国电力改革30年历程，展望电力今后发展，很有必要，也很有意义。
一、电力改革30年历程回眸
回眸我国电力改革30年历程，大致可归为三个阶段，十个重要事件。由此既可了解我国电力改革发展的成果与问题，又便于国内外对比，寻找我国电力改革发展的方向。
(一)三个阶段
为促进电力发展，解决严重缺电问题，国家出台多渠道、多层次、多形式集资办电政策，成立华北、东北、华东、华中、西北五大电力集团公司，华能、新力等发电公司，长江三峡、清江、五陵等水电公司，各省成立省电力公司，还成立南方电力联合公司。这既打破了独家办电的局面，调动了各方面积极性，也扩大了电力规模；但也出现了一些问题，如火电建设小型化、水电与可再生能源发展落后、电网输配电发展缓慢、还本付息定价缺乏约束、乱加价乱收费等。
2.第二阶段:1997年至2000年，实施政企分开，公司化改组与竞争上岗试点
1997年成立国家电力公司，我国电力开始步入政企分开、公司化改组、社会主义市场经济轨道。1998年电力部撤消，电力行政管理权移交国家经贸委及地方政府，至2000年底，全国大多数省电力工业实现政企分开。该阶段针对第一阶段的问题进行了改革:关停小煤电，开展城网改造，两改一同价，加快水电与风电建设，取消乱收费乱加价，按项目经营期核定平均上网电价，在上海、山东、浙江、辽宁、吉林、黑龙江六省市进行厂网分开、竞价上网试点，国家电力公司提出“四步走”战略。这阶段的问题主要体现在垄断、竞争与监管、改革模式及速度等方面，如是否需要一个全国性公司问题，多级法人问题，省为实体问题，如何处理厂网分开、竞价上网问题，电价问题，监管机构问题，多经三产问题，改革速度、模式及力度问题等。
3.第三阶段:2001年至今，落实电力体制改革方案，继续推进电力市场化改革
2002年初，“电力体制改革方案”公布施行，重组成立国家电网公司、南方电网公司、五大发电集团公司和四大辅业集团公司。2003年，成立国家电监会，颁布“电力监管条例”，国务院批准发改委的“电价改革方案”，逐步推行发、输、配、售电价形成机制和电价管理原则。国务院审议通过《关于“十一五”深化电力体制改革的实施意见》，指明“十一五”期间电力改革发展的目标、原则、方法与任务。本阶段的问题主要是厂网分开遗留问题，电网主辅分离问题，区域电力市场建设问题，电力市场体系问题，电力供求失衡问题，农村水电体制改革问题，市场煤、计划电问题，资源环境价格形成机制问题，环保及节能减排体制机制问题等。
(二)十个重要事件
1.电力股份制之先河
山东龙口电厂实行中央和地方合作集资办电，成立山东百年电力发展股份有限公司，开电力股份制之先河。这是我国电力发展史上打破电力部门独家办电、以股份制实行中央和地方合作办电而具有开创意义的一件大事。
2.积极发展农村小水电
1983年水电部根据国务院批转的“关于积极发展小水电，建设中国式农村电气化试点县的报告”，建设100个农村电气化试点县，县建小水电列入地方基本建设计划。
3.改革开放学习国外经验
1982年，利用世界银行贷款建设鲁布革等水电站，后又利用日本海外基金建设五强溪等水电站。不仅利用世行及日本海外协力基金的低息贷款，而且引进了西方业主-咨询工程师-承包商管理模式和FIDIC条款。鲁布革经验推广到全国基建战线，1985年学习推广沙角B厂经验。
4.“二十字”方针
1987年7月，国务院提出“政企分开，省为实体，集资办电，联合电网，统一调度”的二十字方针，在以各省(区)市为主体发展经济的情况下，以省(公司)为实体，加快电力建设。同时，跨省电网和省电网都要成为各种所有制、各种不同形式电网的联合体。
5.“电力法”颁布与实施
1995年，人大常委会通过电力法，并于1996年起实施。但电力法是在缺电之时起草、制定的，且带有较强的计划经济色彩，有待修改、补充与完善。
6.“两改一同价”
从1998年开始，国务院多次批示与发文，要求进行农电体制改革，农网建设和改造，实现城乡用电同网同价。
7.国务院5号文“电力体制改革方案”出台
1997年国家电力公司组建，1998年电力部撤消。2002年初“电力体制改革方案”公布施行，电力工业进入了市场化改革的新阶段。重组成立国家电网公司、南方电网公司、五大发电集团公司和四大辅业集团公司。2003年，成立国家电监会，颁布了“电力监管条例”。电网企业“主辅”分离，
“主多”分离。
8.加快特高压电网建设
我国能源供求时空分布及西电东送的格局，冰雪灾害和汶川地震灾害暴露出电网结构脆弱，输电能力极差的现实，都要求加强电网建设而发展特高压电网，以提高电网输送能力与抗灾防灾能力。
9.发展可再生能源与核电
出台可再生能源法，发展风电、太阳能发电、海洋发电、生物质发电；适时、适度发展核电，改变电源结构。
10.上大压小、节能减排出于环保压力，我国电力提出“上大压小”要求，国务院颁发节能减排实施方案。基于“京都议定书”和清洁发展机制(CDM)，开始进行碳交易。
二、国际电力发展经验及教训分析
横览世界各国电力市场的结构类型与运营模式，纵观电力工业改革与电力市场化发展进程，不难发现，虽有法国、日本、美国的一些州，英格兰、印度等仍采取局部有限改革的发、输、配、供垂直一体化的管理模式，但英国、美国东西部、澳大利亚、新西兰、阿根廷、智利等采取的发、输、配、供分开，打破垄断，引入竞争，适度监管的电力市场化运营模式已成为国际电力市场发展的主流。结合我国电力改革的历程，目睹国际电力改革和市场化的轨迹，更能从中得到有益的启迪。
(一)电力市场发展模式
电力市场竞争模式已被各国所接受，但至今还没有一个国家真正完成电力发、输、配、售电4个环节的彻底分拆，而且各国的分拆方式及顺序各有不同。世界各国专家普遍认为，打破垂直垄断的方式、程度和顺序的区别是由各国电力改革的起始条件和改革目的侧重点不同决定的。分拆程度和市场竞争并不正相关，即并非电力行业结构拆得越彻底，电力市场建设就越好，市场竞争机制就越易形成。电力能源中心远离负荷中心并非中国独有，加拿大、美国、巴西、俄罗斯、印度等国也都存在长距离输送电力及与中国类似的煤炭运输问题。如何解决好这个问题，对各国来说都是一个挑战。各国政府都在积极地探索，其做法是通过电网发展、引入竞争，使偏远地区的发电商进入电力交易，例如，日本、美国等国家，没有实现输、配、售完全分拆，但是并没有妨碍批发和零售市场竞争。相反，不少发展中国家效仿工业化国家的电力工业分拆方式，但没有建立市场竞争机制，其结果是形式上分拆的电力产业依然按传统方式运行，改革效果甚微。非歧视性地开放电网及“三公“服务是实现电力自由贸易的必要条件，随着竞争性市场的形成，薄弱的电网成为竞争性电力市场发展和运营的瓶颈。因此，坚强的电网是形成竞争市场的物质条件。竞争虽能提高效率，但也会使电价随市场而波动。限制电价虽然能保持社会安定，但也会影响竞争和效率。
(二)电力市场的统一性与层次性的有机结合电力市场的统一性与层次性的有机结合从发电侧来讲，概指集中式发电与分布式发电的结合；从用电侧来看即指统一联合的特高压电网与分布交互式供电的分散电网的结合。欧盟以各成员国基本建成的电力市场为基础而进行统一电力市场建设与实施，使火、水、核电等大规模发电与风力、太阳能、生物质能等小规模发电相互配合，使终端用户都有购电选择权，实现各国电力优势互补，激励跨国投资及兼并。
(三)电力市场构建基础与交易运行失调
加州ISO是在原加州三大电力公司之外另行成立的，缺乏协调运行经验，市场运营规则相互制约多，相互协调少。加州PX负责次日电力市场和次小时电力市场，ISO负责实时电力市场和辅助服务，35个SC负责双边交易，造成运营协调十分困难。
(四)长期合同与电力规划
如何取得长期合同与现货合同市场间的平衡协调以保证市场稳定是任何电力市场发展都值得研究与关注的问题。另外，从加州电力市场发展初开始，就没有负责电力规划的组织机构，天真地认为电力市场会给出经济学信号、自动引导投资建设电源电网。电力市场中供求信息传输滞后而不能及时快速反映电力供求状况，造成加州投资决策滞后，来不及建设电源电网而缺电。
(五)电力改革要综合运用市场机制、政府干预、政府监管与道德力量
在电力市场中，除既要发挥市场这只“看不见的手”的作用，又要发挥政府这只“看得见的手”的作用之外，还应重视政府监管和“伦理道德之手”的作用。加州发电成本上升，上网电价也上升，但加州电力市场冻结压低销售电价，人为造成市场需求猛增，使加州电力市场无力通过电价来调节电力供求。加州电力市场中“看得见的手”干预过强，“看不见的手”作用过小，不仅违背市场运行的基本规律，而且使客户用电缺乏弹性。
(六)市场管制失灵
电力市场的监管分工不明，职责重叠，对发电市场放松监管，上网电价猛涨，售电商亏损，监管机构束手无策。国际电力市场表明，政府的合理管制是十分必要的，既需要必要的经济管制，也需要相当的社会管制。
(七)ISO功能和建立区域输电机构(RTO)加州电力市场危机表明单独的ISO功能太小，无力应对电力危机。FERC的2000法令规定RTO是ISO的新扩展，目的在于使所有输电设施都置于RTO控制之下，以改善输电网管理效率，
提高输电可靠性，消除服务隐患，加强市场功能。
(八)电力市场中的发电容量充裕度
保证充足的发电容量，不仅是安全可靠优质供电的前提保证，而且也是电力市场化的必要基础。因此，要十分注意电力市场环境下的发电容量充裕性问题。加州电力市场没有发电安装容量市场。这不仅不利于发电投资，而且也减小了市场中的备用容量。在电力市场环境下要重视保证充足的备用能力，提高发电容量充裕度。为防止缺电，除早期预警和提高备用能力外，还要重视需求侧管理与响应。由于一次能源(煤、油、气)价格上升及环保成本增加，造成发电成本上升，继而上网电价上升。供电商高价购电而低价售电必然造成亏损而破产。投资者看到投资电力无利可图，对投资电力无兴趣，使发电投资严重不足，相应发电容量严重短缺。
三、电力改革发展展望
电力改革三十年来，既取得了令人瞩目的成绩，也存在不少问题。回顾过去，面对现实，展望未来，电力工业既有发展机遇，又面临严峻挑战。为此，要以学习落实科学发展观为契机，结合我国国情，借鉴国际经验，运用科学理论与技术，基于市场经济规律和制度建设，通过管制与管理，全面、协调、可持续、科学、清洁地发展我国电力产业。
(一)学习实践科学发展观
立足我国国情、总结发展实践、借鉴国外经验、适应发展要求而提出的科学发展观既是马克思主义关于发展的世界观和方法论，也是我国经济社会发展的指导方针，对我国电力改革发展有重要指导意义。
1.以发展为第一要义
离开发展，就无所谓发展观。发展是硬道理，发展是第一要务。以科学发展观为指导，电力要科学发展，清洁发展，可持续发展，平稳发展。
2.“以人为本”为核心
“以人为本”为核心，坚持电力发展为了人民、依靠人民、发展成果由人民共享。电力作为国民经济的基础产业，要坚持“以人为本，用户至上”的理念，树立普遍服务思想，做到人民电力为人民。
3.以全面、协调、可持续发展为基本要求
全面、协调、可持续发展是相互联系的统一整体。全面是指各个方面都要发展；协调是指各个方面的发展要相互适应；可持续是强调发展进程的持久性和连续性。
4.以统筹兼顾为根本方法
科学发展观以统筹兼顾为根本方法就是总揽全局，科学筹划，协调发展，兼顾各方。统筹协调好电力系统发、输、供、用各主体，电力企业、用户、社会各界，电力投资者、建设者、运营者、使用者等各利益相关者的关系，协调兼顾经济、能源、环境
(3E)间的辩证关系。
科学发展观丰富的科学内涵、深刻的精神实质，对电力发展有明确而重大的指导意义。用科学发展观指导电力发展，要体现在发展观念、发展模式、发展战略上。发展观念、发展模式、发展战略不同，发展效果、发展结果也不同。同时，还要注重发展的人文特性，发展的整体协调性，发展的持久永续性，发展的多样性。电力科学发展要为民、靠人，电力发展要为科学发展观的贯彻落实提供能源基础。
(二)我国电力发展展望
改革开放以来，国务院5号文件提出的电力改革任务并未全部如期完成。面对“十一五”规划，电力又面临新情况和新问题。“十一五”后期，要抓住电力供求矛盾缓和的有利时机，巩固改革成果，把电力体制改革和电力市场化继续引向深入，加快电力市场化建设、构建符合国情的统一开放的电力市场体系，构建与市场经济相适应的电价机制与政策，转变政府职能，坚持政企分开，健全电力监管体制等。基于电力改革三十年的成果，借鉴国际电力改革的经验教训，进行如下发展思考。
1.电力自然垄断性及其管理方式
张文泉等:电力改革三十年回眸与展望5
客观现实表明公共选择理论对那些与人民日常生活息息相关的电力、电话、天燃气、自来水、铁路、航空等被视为公用事业的生产与消费仍存在覆盖不完全性和解释不充分性，从而主张公用事业的产品与衣食住行一样，也属于既具有竞争性又具有排他性的私人品。按理说，私人品供求由市场获得是没有问题的，但这种私人品服务的民营化并不尽人意，价格上升而服务不周，广大消费者怨声载道，而政府管理者也常处于骑虎难下的境地。究其原因是，这种覆盖广、非重复，固定成本高、沉淀性大，规模经济性、范围经济性、网络性经营的自然垄断性产业的产品，既具有生产的弱竞争性，又具有消费的弱选择性。对于这类产品若无条件地完全交给市场，不仅是消费者的不幸，而且是政府管理者的失职。正确的策略是政府主导，产权、融资与生产由企业运作，市场与企业协调，综合运用市场机制、市场监管和政府管制而保证广大消费者的利益。对于这种自然垄断性产业的改革是一个十分棘手而又令人头痛的问题。电力电网作为典型的自然垄断性产业，其改革同样会遇到上述问题。电力体制改革既涉及国计民生、各行各业，又涉及电力系统的发、输、配、供各环节，还涉及厂与网、网与网、厂与厂、电力与社会、电力与大众等多种关系。因此电力改革过程需要各方面、各层次和各种关系的协调沟通与相互交流，从而打造一种和谐电力与和谐社会的良好氛围。为此，既要市场机制，又要政府管制；既需要制度的规范，又需要道德的约束；既要求电力承担社会责任、履行全面服务义务，又要求其他行业及广大民众对电力的理解与支持。
2.电力改革中的竞争、垄断、监管、收益与风险
电力市场中的竞争应该是适度、有效、有序和有限的。电力改革引入竞争，首先要明确如何引入竞争，尤其要注意发电侧五大发电集团竞争和输配网分离的利弊分析。电力市场结构基本属于寡头垄断或垄断竞争市场，寡头厂商会利用市场力操纵市场，对其要进行监管。面对发、输、配、供分开而形成的发电侧竞争、供电侧竞争、输配电网专营垄断的基本格局，电力监管要逐步放松经济监管，适度加强社会监管，从而使发电侧、供电侧在监管下竞争，输配电网在监管下专营垄断。电力市场中的输配电网的自然垄断性具有天然合理性，而与管理体制无关。输配管理体制的关键在于网络接入的方式、定价及管制问题。建立有授权、有能力的独立的监管机构和符合经济学原理的监管机制，把电价制定和监督权全部交给电监会，尽快建立一支懂技术、经济、财务和法律的监管队伍。深刻认识、正确处理竞争、收益与风险之间的关系仍是电力改革值得注意的问题。电力市场风险及其管理一直是电力改革的薄弱环节，应当加强。同时，也要关注电力改革的成本效益分析和成果代价评估。
3.电力规划与电力市场发展
电力市场环境下的电力规划因竞争机制的引入而面临新的挑战和问题。电力供求状态及其规律是电力规划的前提，电力负荷预测是电力规划的基础。经济社会发展和人民生活水平提高都会拉动刺激电力需求增加，进而给出增加电力供给的市场信号，而电力建设周期普遍偏长，这样便造成电力供求由不平衡到平衡再到新的不平衡的动态变化状态。为此，电力规划要以科学发展观为指导，遵循电力系统成本最小(LC)原理，坚持综合资源规划(IRP)优化原则，坚持电力超前发展、保证充足备用、确保安全供电的基本精神，运用定性分析与定量计算，人的经验与数学建模，单目标与多目标、数学模型与模拟仿真、人的智慧与人工智能相结合的方法进行滚动型、适应型、智能型电力规划。这样，电力规划作为政府宏观调控手段既能尽量避免电力短缺和过剩的交替出现，又能保证经济发展电力先行的实现。加强水电开发规划和风电、太阳能等新能源规划与评估。为使电力市场健康发展，应建立电力市场评价指标体系和评价模型方法。
4.电价形成机制
电价形成机制要体现资源环境价格形成机制，要反映资源的稀缺性，体现生态伦理性。电力系统的发(生产)、输配(流通、交换)、供用(消费)形成一个链条，相应也形成由发电成本、输配电成本和供电成本组成的成本链和由上网电价、输配电价与销售电价组成的电价链。在电力供求与电价互动、电价链各环节电价互联和电价竞争与电价监管互补三者集成的电价形成机制指导下，设计电价结构，制定电价水平。电价结构区别对象，分门别类，简明适用，电价水平科学合理。电价过高，国民经济生产成本增加，影响人民生活；电价过低，易造成大手大脚用电浪费。社会大众欢迎的电价并非是对整个国计民生最有利的电价。电价不仅要反映成本和资源稀缺，而且要保证电力企业的合理利润率，保持激励机制，维持电价与其他能源价格的合理比例，改变电价扭曲，按不同电力服务环节区别定价。
5.电网建设与电力市场我国电网建设相对滞后，成为电力市场向深度广度发展的瓶颈。根据我国国情和国民经济发展及能源分布状态，我国电力市场应以特高压电网为基础的坚强电网来支撑，进而形成国家、区域、省、地区、县五级电力市场，为全国城乡、农村、山区提供全面优质的供电服务，为和谐电力提供电力市场技术管理支持系统。坚强统一的电网及其管理机构将有力协调电力市场参与者的相互关系，减小交易成本与管理成本，提高供电质量与可靠性。没有坚强的电网就没有电网的安全，也就谈不上电网的经济性。电网规模可用发输电比和发变电比来表征，我国发输电比(公里万千瓦)为11～12左右，发变电比(万千伏安万千瓦)为4左右。风能、太阳能、生物质能等可再生能源的地域特性与高速发展对统一的特高压电网也是一大挑战。彻底解决“重发轻供不管用”的现象。
6.电力市场与电力投融资
电力作为资金的技术密集型产业，需要巨额资金，会形成巨大沉没成本。对于我国电力市场建设发展来讲，不仅缺乏电源建设资金，更缺乏电网建设资金。“十一五”期间电力投资占全社会固定资产投资应为8%左右。电网投资占电力投资的40%左右，输电网与配电网的比例为6∶4。为此，应发展电力金融市场，开发金融工具，建立电力项目金融市场商业融资制度，加强电力投资决策和风险评估。建立公司债券市场、完善扩展电力融资渠道。对于输电网投融资可借鉴发电BOT方式，实施输电BOT方式，或采取自然垄断权竞标和股份制(包括用户和职工持股)。遵循投资体制改革的规定，加强电力投资评估与后评价。
7.环保意识与节能减排
电力既是产能大户，又是耗能大户。清洁生产、环保降耗，节能减排对于电力行业尤为重要。为此，电力行业要建立有关节能减排的体制机制、责任制度、公示制度、奖惩制度等。推行节能发电调度，运用CDM机制进行排污权、碳交易。
8.正确处理电力改革体制与机制、学习与创新、实验与实践问题
从管理角度，体制意指制度的“硬件”，机制意指制度的“软件”；从系统角度，体制概指结构是静态的，而机制概指功能是动态的。体制是机制的基础，机制为体制服务。为此，要注重电力改革体制建设与电力发展机制设计，并使两者相互配合、有机协调。电力机制使电力体制有能力去学习，有能力去适应变化的环境。电力体制不断适应新的环境的决定因素在于学习，既要从“本本”中学，从科学理论去学习；又要在创新中学，从理论、技术、管理创新去学习；更要从实验与实践即“干中学”，经过电力改革试点实验，找出规律，总结提高，从国内外客观实践，概括、提练、上升到理论，再用以指导实践；由于电力自身的技术经济特点，电力改革的复杂性、艰巨性、社会经济基础背景差异性，电力改革思路各异，决策实施方案有别，激烈争论，积极探讨，从争论、辩论中学习。从体制与机制、学习与创新、实验与实践及其相互关系入手，就能找到符合我国国情的电力改革发展的正确轨道。
四、结论
电力改革开放三十年，既取得了令人瞩目的成绩，也存在不少问题。结合深入学习实践科学发展观，回顾我国电力改革30年历程，面对“十一五”发展规划的要求，展望电力今后发展，任重而道远。用科学发展观的科学内涵与精神实质引领，用系统思维思考，用系统工程技术建设，用市场与监管相结合的方法推动电力改革及发展，会大见成效，大有希望。
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