摘要：针对中国当前无法以现有的政策、措施解决可再生能源发电上网和市场消纳问题，提出需引入可再生能源配额制政策。对可再生能源配额制政策的概念、特征和运行机制进行了界定，提出了中国可再生能源配额制的基本特征、运行机制和原则；对构成中国可再生能源配额制政策的基本构成要素选择进行了系统分析，提出了一套适合中国国情的配额制政策设计方案。为了保障配额制的有效性，对配额制实施过程中可能出现的问题进行了总结并给出了相应的建议。
０引言
自２００６年《可再生能源法》实施以来，中国可再生能源产业得到了迅猛发展。到２０１０年底，中国水电装机２１３ＧＷ，发电量６７７．６ＴＷ•ｈ，折合约
２×１０８ｔ标准煤；风电装机３１ＧＷ，发电量５０ＴＷ•ｈ，折合约１．６×１０７ｔ标准煤；太阳能光伏发电装机８３０ＭＷ；生物质能发电装机约６．７ＧＷ。各类技术的可再生能源利用量总计为２．８６×１０８ｔ标准煤，在能源消费总量中约占８．８％。
随着中国可再生能源产业规模的迅速扩大，发电并网和市场消纳问题开始显现。以风电为例，中国已经在“三北”地区（指中国北部、东北部和西北部地区）规划了６个千万千瓦级风电基地，但由于当地负荷水平较低，电力系统规模较小，优良调节电源比例较低，远距离输电能力薄弱，特别是跨省、跨区市场不成熟，不但在技术层面输电网络容量有限，而且在经济方面没有出台相应的输电电价、送电电价和受电电价等政策，使风电发展面临市场消纳问题的制约。
２００９年底，中国政府对外承诺，到２０２０年单位国内生产总值（ＧＤＰ）二氧化碳排放比２００５年下降４０％～４５％，非化石能源占一次能源消费的比重达到１５％左右。这意味着，必须采取有效措施解决可再生能源发电并网和市场消纳问题，适应中国能源总体发展战略对可再生能源发展的高目标和高发展速度的要求。
２００９年１２月２６日，十一届全国人大常委会第十二次会议通过了《可再生能源法修正案》，明确规定“国家实行可再生能源发电全额保障性收购制度”，确定了中国可再生能源发电的上网保障机制。为落实全额保障性收购制度，可以参考国际经验，引入可再生能源配额制政策（ｒｅｎｅｗａｂｌｅｐｏｒｔｆｏｌｉｏｓｔａｎｄａｒｄ，ＲＰＳ）。该政策的基本含义是：在国家（或地区）电力建设中，强制要求来自可再生能源的电力必须达到规定的比例［１］。由于该政策有明确的义务承担者、监管者和处罚措施，因此，可以有效促进可再生能源规模化发展。
１可再生能源配额制的基本特征和运行机制
可再生能源配额制在英国、澳大利亚和美国的多个州实施。其中，美国是世界上最早实施可再生能源配额制的国家［２－３］。截至２００９年底，美国已有３７个州实施了可再生能源配额制。上述国家在配额制方面的实践为中国制定和实施配额制政策提供了经验。
１．１基本特征
传统的配额制有以下明显的特征［４］。
１）配额制是基于立法制定的，具有法律强制性。凡是没有完成法定配额义务要求的企业都将受到处罚，目的是确保可再生能源发展目标的实现。
２）配额制规定了一定时期内应达到的可再生能源发展目标，这个目标既可以是可再生能源增长的绝对量，也可以是一个增长比例，目的是保证可再生能源在未来一定时期内有一个固定的市场需求。
３）配额义务可以通过市场上绿色证书的自由交易完成。绿色证书交易为企业间的竞争提供了便利。
从以上配额制的基本特征可以看出，配额制是一种基于立法的、通过市场机制实现的可再生能源发展政策，是一种公正、透明的政策工具。一般不需
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—２５—要进行价格补贴，因此，可以避免政府进行大量的资金筹集工作。政府的作用通常表现在监督配额完成情况并对未履行义务的企业进行处罚。其最大优势是，通过市场机制以最低的成本开发给定数量的可再生能源电力。
１．２运行机制［５］
配额制的运行需要具有以下条件。
１）制定可再生能源的发展目标。
２）明确负责部门，包括对整个过程的监管部门。
３）指定配额义务承担者来具体执行。
４）规定目标实现过程中需要完成的具体义务。
５）制定基于立法的奖励或惩罚措施。
配额制的监管者应该是一个强势的部门，由该部门履行对可再生能源配额义务承担者的监督责任，以便在义务承担者没有完成配额义务时，能够实施处罚。配额义务承担者可以是传统电力生产企业、电网公司和电力消费者。
在配额制政策下，义务承担者可以采用２种方式来完成相应的义务：一是自己建设可再生能源发电设施；二是从其他已经完成了规定配额的电力企业购买其超额完成“义务量”而获得的绿色证书。这样，可再生能源发电就可以在２个市场实现交易：一是电能本身的实物交易；二是绿色证书交易。与此相对应，可再生能源电力的价值就通过２种渠道加以兑现：一是电能的实物交易市场，在这个市场上，物理上联网的电能供应者与购买者之间达成交易，交易渠道限于电力供应的物理设施；二是以绿色证书为代表的可再生能源电力的环境和其他社会效益市场，受益者是全社会，其成本应该由社会支付，这部分价值的交易不受电力设施物理连接的限制，交易范围取决于所定义的受益范围。
２可再生能源配额制总体框架设计方案
为了完成１５％的非化石能源发展目标，中国需要在２０２０年把水电装机提高到３８０ＧＷ，在一次能源中的比重达到９％，风电和太阳能等非水可再生能源要分别达到１５０ＧＷ和２０ＧＷ以上，与其他非化石能源一起将占２％左右。由于水电技术相对成熟，基本在目前的电网覆盖之下，可以很好地解决发电上网和市场消纳问题。风能和太阳能资源集中在“三北”地区，需要建设长距离电网把电力送到中部、东部和南部的高负荷地区，需要综合考虑发电、上网和市场消纳三大问题。中国的可再生能源配额制政策设计应针对上述问题进行。
２．１配额制制定原则
中国的配额制设计应遵循以下原则。
—２６—１）与应对气候变化的国家行动目标相协调。配额指标的制定要与２０２０年非化石能源占总能源消费量的１５％这个总目标的完成相协调。
２）与能源结构调整相协调。配额制的实施要有利于中国能源结构调整战略的实现。
３）公平分配、合理负担。经济相对发达地区的经济承受能力较强，能源消费量相对较多，然而这些地区能源资源相对贫乏，需要从区外大量调入。因此，经济相对发达地区要承担更多的发展可再生能源的义务。
４）统一部署、分类指导。配额制的实施要根据国家总体能源发展战略要求进行统一组织；同时，配额技术范围和指标的高低要根据可再生能源不同技术和不同产业的发展状况决定。
５）经济合理、效益优先。开发可再生能源要讲究经济性，应鼓励资源丰富地区的可再生能源资源优先开发。
２．２配额制框架和构成要素选择［６］
配额制作为一项推动可再生能源发展的制度，不仅包括规定发电企业、电网公司和电力消费区的配额，还包括选择合格技术、确定义务承担主体、确定配额指标、规定配额指标义务履行方式、建立考核监管机构等内容。要形成指标发布制度、指标分配制度、义务执行情况跟踪和报告制度、配额交易制度、义务考核监管制度、信息公告制度和奖励惩罚制度等。
省（区、市）能源主管部门和电网企业应定期向能源主管部门和电力监管部门报告配额指标完成情况。能源主管部门委托可再生能源信息收集归口单位进行信息收集、分析和整理，由能源主管部门定期向社会发布。
８）奖励和处罚
配额监管部门应对按时完成可再生能源配额指标的义务承担者予以表彰，对未按照规定完成配额指标的义务承担者进行处罚。
３实施配额制可能面临的问题和对策［７－８］
中国可再生能源发展具有特殊的国情，可再生能源配额制政策实施过程中可能还会遇到这样或那样的问题，需要政策设计者提前进行研究并提出相关对策。
３．１可再生能源发电上网需求超过电网的实际消纳能力
过去几年，随着千万千瓦级风电基地的大规模开发建设，中国电网消纳可再生能源发电的能力遇到巨大挑战，个别地区在冬季供暖期间开始出现“弃风”现象。如果不加强配套电网建设，随着可再生能源发电规模的持续增长，未来中国可再生能源发展仍将面临来自电网方面的瓶颈制约，给配额制政策实施带来障碍。建议国家能源主管部门组织电网企业，统筹进行电网和可再生能源发电项目规划，建立电网企业、可再生能源发电企业的协调发展机制。按照国家批复的年度风电开发计划，根据电网、电源建设实际以及各类可再生能源发电规划和开发进度，落实配套电网建设。
３．２可再生能源发电可能面临市场消纳问题
中国至今没有对电网企业收购电网覆盖范围内可再生能源并网发电项目的上网电量做出明确的规定，主要原因是可再生能源的市场消纳问题没有解决，无法确定各区域可再生能源发电的消纳能力。建议国家能源主管部门在设计配额制政策的过程中，将各省（区、市）可消纳的可再生能源电量指标具
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—２７—体分配到所属的电网公司，同时，通过建立可再生能源调度补偿机制，增加执行配额义务的灵活性，保证配额制政策的顺利实施。
３．３发电配额与购电配额可能出现不对应现象
理论上，在配额制实施过程中很可能出现发电配额与购电配额不对应的情况，例如，发电侧提供的装机容量和发电量不能满足电网购电配额要求，或者相反。但从现实来看，最大可能出现的是发电配额大于购电配额。建议能源主管部门对电网公司配额与大的发电企业配额之间的对应关系问题加以关注，在配额制政策设计中使发电配额适当大于购电配额（比率应不大于１０％），这样可有效避免二者不对应情况的发生。
３．４政策实施过程中可能遇到监管阻力
在中国，发电企业运行信息基本是公开的，而电网企业运行调度信息基本是不公开的，这将导致能源主管部门无法对电网配额义务完成情况进行有效监管。建议能源主管部门和电监会要求电网企业和发电企业将涉及可再生能源电力的建设、运行、调度、事故、检修的资料和记录等按月报送电监会。
４结语
配额制政策理念非常简单，但由于涉及众多利益主体，其设计工作非常复杂，具体执行中的协调工作也相当困难。为了保障新政策能符合中国国情，中国的配额制政策设计与国外传统的配额制政策应有所不同：技术范围集中在非水可再生能源发电；配额义务主体的规定需同时兼顾发电、发电传输和发电的市场消纳３个方面；可再生能源证书的使用不
应采取传统的可交易证书形式，以防止与现有政策不协调。为了保证配额制政策的实施效果，需要对政策实施过程中可能出现的问题进行研究，并提出应对措施。
参考文献
［１］任东明，张宝秀，张锦绣．可再生能源发电配额制政策（ＲＰＳ）研究［Ｊ］．中国人口•资源与环境，２００２，１２（２）：１１７－１２０．
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［２］国家发展和改革委员会赴美国、澳大利亚可再生能源立法考察团．美国、澳大利亚可再生能源立法考察报告［Ｒ］．北京：国家发展和改革委员会能源研究所，２００４．
［３］国家发展和改革委员会赴欧洲可再生能源立法考察团．欧洲可再生能源立法考察报告［Ｒ］．北京：国家发展和改革委员会能源
研究所，２００４．
根据配额制的一般框架结构并结合中国实际，可以初步构建中国可再生能源配额制政策框架结构。
中国可再生能源配额制政策与国外传统的配额制政策有所不同，其基本要素选择如下。
１）技术范围
•可再生能源政策思考•任东明中国可再生能源配额制和实施对策探讨
纳入配额管理的技术主要是并网的非水可再生能源发电，包括风力发电、太阳能发电、生物质能发电、地热发电、海洋能发电等。之所以不包括来自水电的可再生能源发电，主要考虑到水电技术和产业发展已相当成熟，其进一步发展只要按照国家计划执行即可，基本不需要特殊政策扶持。此外，选择非水电配额指标可以使问题简单化，有利于配额政策
的执行和降低政策实施成本。
２）义务主体
在国外，一般把配额承担主体确定为电网和配电公司。根据中国国情和现有可再生能源面临的主要矛盾，中国的配额制义务主体应考虑由以下３类构成：①发电配额主体。对包括五大发电集团在内的拥有５ＧＷ及以上火电装机容量的１４家发电企业提出发电配额要求。１４家发电企业火电装机容量占全国的７２％，其发电量合计已占全国的６５％。具体做法是，给上述大型发电企业一个最低比例的可再生能源发电配额。②全额保障性收购义务主体。对不同省（区、市）电网公司提出不同的保障性收购比例要求，这样能充分考虑不同省（区、市）的资源禀赋、经济实力、市场消纳能力、电网状况、可再生能源开发情况等诸多因素，将保障性收购义务与各省（区、市）经济水平和资源情况挂钩，能够体现公平性原则。③市场消纳主体。市场消纳主体应是各省（区、市），因为配额制政策的推进需要像节能减排问题一样，由国务院进行协调，把可再生能源的消纳纳入各省（区、市）的业绩考核，完不成也采取一票否决办法。各省（区、市）电网公司作为可再生能源发电保障性收购义务承担者，消纳义务主体与保障性收购义务主体在一个区域范围内更容易保持工作的协调。在涉及可再生能源发电调度时，以省（区、市）为
单位的配额义务考核比较容易操作。
３）配额指标
发电企业应根据其权益装机容量占全国总装机容量的比例承担相应的配额义务；电网企业应根据其各自管辖范围内的电力购买量占全国总电量的比例承担相应的配额义务；各省（区、市）应完成的可再生能源市场消纳指标应与本行政区内电网企业应完成的可再生能源发电购买量扣除外送部分的余额基本一致。
４）配额指标发布
可再生能源配额目标年选择２０１５年和２０２０年，这样可以与国家总体能源规划阶段相协调。可再生能源配额义务指标由国务院能源主管部门会同
电力监管部门共同制定并定期公布。
５）证书制度
国外的配额制政策一般配合可交易的绿色证书系统，为配额义务的承担者提供灵活的履约机制。中国目前提出的配额制度首先对发电企业提出发电配额要求，而且技术范围是针对除水电外的所有可再生能源发电。在已经实施风电和生物质能发电固定电价的情况下，为了避免发电企业获得双重收益，建议对可再生能源发电企业不引入可交易的证书系统，核发的证书也只是义务主体完成义务的证明，每
年必须上交到配额制主管部门。
６）考核监督
可再生能源配额指标的考核和监督应由能源主
管部门会同电力监管部门执行。
７）信息公告
省（区、市）能源主管部门和电网企业应定期向能源主管部门和电力监管部门报告配额指标完成情况。能源主管部门委托可再生能源信息收集归口单位进行信息收集、分析和整理，由能源主管部门定期向社会发布。
８）奖励和处罚
配额监管部门应对按时完成可再生能源配额指标的义务承担者予以表彰，对未按照规定完成配额指标的义务承担者进行处罚。
３实施配额制可能面临的问题和对策［７－８］
中国可再生能源发展具有特殊的国情，可再生能源配额制政策实施过程中可能还会遇到这样或那样的问题，需要政策设计者提前进行研究并提出相关对策。
３．１可再生能源发电上网需求超过电网的实际消纳能力
过去几年，随着千万千瓦级风电基地的大规模开发建设，中国电网消纳可再生能源发电的能力遇到巨大挑战，个别地区在冬季供暖期间开始出现“弃风”现象。如果不加强配套电网建设，随着可再生能源发电规模的持续增长，未来中国可再生能源发展仍将面临来自电网方面的瓶颈制约，给配额制政策实施带来障碍。建议国家能源主管部门组织电网企业，统筹进行电网和可再生能源发电项目规划，建立电网企业、可再生能源发电企业的协调发展机制。按照国家批复的年度风电开发计划，根据电网、电源建设实际以及各类可再生能源发电规划和开发进度，落实配套电网建设。
３．２可再生能源发电可能面临市场消纳问题
中国至今没有对电网企业收购电网覆盖范围内可再生能源并网发电项目的上网电量做出明确的规定，主要原因是可再生能源的市场消纳问题没有解决，无法确定各区域可再生能源发电的消纳能力。建议国家能源主管部门在设计配额制政策的过程中，将各省（区、市）可消纳的可再生能源电量指标具
２０１１，３５（２２）
—２７—体分配到所属的电网公司，同时，通过建立可再生能源调度补偿机制，增加执行配额义务的灵活性，保证配额制政策的顺利实施。
３．３发电配额与购电配额可能出现不对应现象
理论上，在配额制实施过程中很可能出现发电配额与购电配额不对应的情况，例如，发电侧提供的装机容量和发电量不能满足电网购电配额要求，或者相反。但从现实来看，最大可能出现的是发电配额大于购电配额。建议能源主管部门对电网公司配额与大的发电企业配额之间的对应关系问题加以关注，在配额制政策设计中使发电配额适当大于购电配额（比率应不大于１０％），这样可有效避免二者不对应情况的发生。
３．４政策实施过程中可能遇到监管阻力
在中国，发电企业运行信息基本是公开的，而电网企业运行调度信息基本是不公开的，这将导致能源主管部门无法对电网配额义务完成情况进行有效监管。建议能源主管部门和电监会要求电网企业和发电企业将涉及可再生能源电力的建设、运行、调度、事故、检修的资料和记录等按月报送电监会。
４结语
配额制政策理念非常简单，但由于涉及众多利益主体，其设计工作非常复杂，具体执行中的协调工作也相当困难。为了保障新政策能符合中国国情，中国的配额制政策设计与国外传统的配额制政策应有所不同：技术范围集中在非水可再生能源发电；配额义务主体的规定需同时兼顾发电、发电传输和发电的市场消纳３个方面；可再生能源证书的使用不
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